La OCDE ha estado trabajando con los países europeos y la administración Biden para reescribir las normas que rigen la fiscalidad de las empresas internacionales sobre sus beneficios globales. Este amplio esfuerzo se compone de dos pilares, que, en conjunto, amenazan con impuestos más altos y más complicados para las empresas globales. He escrito sobre los costos y consecuencias del segundo pilar aquí, aquí y aquí.
El primer pilar pretende redistribuir 205.000 millones de dólares de los beneficios de las empresas multinacionales entre los países en función de la ubicación de los clientes, independientemente de la ubicación física de la empresa. Al igual que el Segundo Pilar, el Primer Pilar se dirige principalmente a las empresas estadounidenses más rentables.
El principal argumento de venta del primer pilar, según los funcionarios de la OCDE y el Tesoro de Estados Unidos, es que solucionará la inestabilidad causada por los impuestos unilaterales sobre los servicios digitales (DST) y otras medidas similares destinadas a añadir una segunda capa de impuestos a los proveedores de servicios en línea, principalmente con sede en Estados Unidos. El borrador del Convenio Multilateral del Primer Pilar de la OCDE y sus documentos explicativos (que abarcan más de 900 páginas) muestran cómo podría desestabilizar aún más el sistema fiscal internacional y no eliminar los DST.
Antecedentes
El actual sistema fiscal internacional suele distribuir los beneficios de las empresas en función del lugar en el que se generan, normalmente en función de la producción física, los empleados o la propiedad intelectual. El Primer Pilar da la vuelta a este paradigma. El llamado Importe A del Primer Pilar desvía una parte de estos beneficios y los redistribuye en función del lugar donde se encuentren los clientes, independientemente de la presencia física de la empresa. Las nuevas normas se aplican a las empresas con más de 20.000 millones de euros de ingresos (que se reducirán a 10.000 millones al cabo de siete años) y un margen de beneficio global superior al 10%.
El importe A pretende sustituir a un mosaico de DST, que algunos países han empezado a aplicar basándose en los ingresos de los usuarios locales. En julio de 2023, algunos países acordaron congelar la aplicación de sus TPM durante un año mientras avanzaban las negociaciones del Primer Pilar.
Para que el MLC entre en vigor, al menos 30 jurisdicciones, que representen el 60 por ciento de las multinacionales incluidas (asignadas mediante un sistema de puntos), deben firmar el acuerdo. Este umbral requiere la aprobación de Estados Unidos mediante el apoyo de dos tercios del Senado, una tarea difícil en el actual entorno político.
Reasignación arbitraria de beneficios del primer pilar
El importe A introduce una serie de fórmulas y umbrales nuevos y arbitrarios para asignar derechos fiscales con fines aparentemente políticos. El nuevo impuesto introduce imprevisibilidad y nuevos incentivos políticos en un sistema que antes se regía por normas bien entendidas.
Un aspecto central de esta arbitrariedad son los criterios que definen qué empresas entran en el ámbito de aplicación de las nuevas normas. Los umbrales elegidos, basados en los márgenes de beneficio y los ingresos anuales, no se basan en una teoría nueva o coherente de la fiscalidad; se eligen por conveniencia política para mantener el consenso y dirigirse a determinados tipos de empresas, como las tecnológicas con sede en Estados Unidos.
Esta ambigüedad política se extiende al tratamiento de los recién definidos «ingresos finales», es decir, aquellos que las empresas no pueden atribuir a un consumidor concreto. El plan de la OCDE asignaría estos ingresos a los países de renta baja. Esta redistribución basada en el nivel de desarrollo añade un elemento vagamente definido de «necesidad global» a la creciente lista de formas en que la OCDE quiere asignar los beneficios empresariales (es decir, la localización del cliente y la creación de valor).
Además, el enfoque de la MLC sobre industrias específicas plantea dudas. Excluye expresamente a sectores extractivos como la minería y el petróleo, aunque estas industrias, al igual que las empresas digitales, a menudo separan sus jurisdicciones operativas de las ubicaciones de sus consumidores finales. Por el contrario, la política está orientada a modelos de negocio específicos, lo que añade otra capa de complejidad y subjetividad a la legislación fiscal internacional propuesta. Si los responsables políticos creen que es necesario un nuevo impuesto, debería aplicarse por igual.
Sin la protección de las normas en torno a la presencia física y la creación de valor, no existe un final lógico sobre la mejor manera de repartir los ingresos de las empresas entre los 140 países que han suscrito el proyecto de la OCDE. Así pues, el primer pilar invita a un futuro en el que las normativas fiscales están en constante cambio, impulsadas por panoramas políticos siempre cambiantes y amenazas de acción unilateral.
El Primer Pilar no elimina los impuestos sobre los servicios digitales
La propuesta del Primer Pilar se presentó inicialmente como una solución para los TDS unilaterales. En cambio, el MLC puede en realidad fomentar acciones unilaterales similares en el futuro.
En 2019, Francia y un puñado de otros países principalmente europeos promulgaron o propusieron DST dirigidos a destacadas empresas tecnológicas estadounidenses. En respuesta a la propuesta francesa, el presidente Trump amenazó con imponer aranceles a las exportaciones francesas, y los países que implementaron el DST utilizaron el riesgo resultante de una escalada de medidas fiscales y comerciales de represalia para impulsar la reescritura fiscal internacional de la OCDE.
El MLC enumera nueve DST y medidas similares destinadas a ser reemplazadas por el Pilar Uno y describe las actividades prohibidas que se asemejan a estos impuestos. En particular, las normas están redactadas de manera que los países puedan adoptar el Primer Pilar para capitalizar los ingresos fiscales redistribuidos o continuar con sus DST nacionales. Por ejemplo, Canadá decidirá si los 1.000 millones de dólares anuales que prevé recaudar en concepto de DST superarán su parte de ingresos procedentes de la asignación del Primer Pilar. Los países con los impuestos unilaterales más agresivos serán los que menos incentivos tengan para adherirse al acuerdo.
Además, los países emprendedores podrán reformar algunas de las características más discriminatorias de sus impuestos sobre el comercio de servicios para no tropezar con la definición específica del Primer Pilar de la OCDE. De este modo, los países con impuestos digitales cuidadosamente diseñados y fuera del ámbito de aplicación podrían recaudar ingresos con medidas unilaterales novedosas y seguir beneficiándose de la asignación del Primer Pilar.
Conclusión
Aunque largo y complejo y con muchos problemas específicos adicionales, el defecto fundamental del Primer Pilar es conceptual. Las normas no sustituirán plenamente a las DST, al tiempo que crearán nuevas formas de imprevisibilidad a su paso. Es más evidente que nunca que la propuesta de la OCDE no hará sino agravar los desacuerdos políticos en torno al sistema fiscal internacional.
* Adam N. Michel es director de estudios de política fiscal en el Instituto Cato, donde se centra en el análisis de los efectos económicos y presupuestarios de la fiscalidad en EE.UU
Fuente: El Cato
