Cuando Rusia invadió Ucrania en febrero de 2022, se congelaron inmediatamente 300 000 millones de dólares en activos rusos depositados en países extranjeros, la mayoría de los cuales (unos 200 000 millones de dólares) se encuentran en Europa. Hasta ahora, a pesar de la presión de Estados Unidos, los líderes de la UE se han mostrado reacios a canalizar estos fondos hacia la defensa y la reconstrucción de Ucrania, esta última con un coste estimado de 520 000 millones de dólares. Ahora que Donald Trump ha dado la espalda a Ucrania, se está debatiendo más seriamente la idea de poner en circulación estos activos congelados, y hay buenas razones para que Europa adopte una postura dura, como ha hecho Estados Unidos.
En abril de 2024, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de Reconstrucción de la Prosperidad Económica y las Oportunidades para los Ucranianos (REPO), que permitía a Joe Biden liquidar los 5000 millones de dólares de fondos rusos congelados en Estados Unidos y destinarlos a un fondo de apoyo a Ucrania creado especialmente para este fin. Pero para seguir adelante, Estados Unidos necesita el acuerdo de aliados clave como el G7 y los 27 miembros de la UE, un apoyo que hasta ahora ha resultado difícil de conseguir.
Durante los últimos días de su administración, Biden seguía tratando de convencer a los gobiernos europeos para que liberaran los fondos rusos, la mayoría de los cuales están en manos del depositario de valores belga Euroclear. Un funcionario del gobierno saliente dijo a CNN que esto enviaría un mensaje contundente a Vladimir Putin: «Si quieres recuperar tu dinero, tendrás que venir a hablar». El mes pasado, senadores estadounidenses de los partidos republicano y demócrata firmaron una carta dirigida a Trump en la que le instaban a utilizar «todas las herramientas financieras a [su] disposición para aumentar la presión sobre Rusia para que ponga fin a la guerra», incluidos los miles de millones rusos congelados. Trump aún no se ha pronunciado al respecto.
Hay indicios de que Europa se está abriendo a la idea. El pasado mes de junio, como parte del plan de aceleración de ingresos extraordinarios (ERA), el G7 —incluidos tres países de la UE— acordó proporcionar 50 000 millones de dólares a Ucrania, garantizados con los intereses devengados anualmente por los fondos rusos depositados en Europa. En marzo, el Reino Unido transfirió 970 millones de dólares a Kiev, el primero de los tres pagos prometidos en virtud del acuerdo, pero las diferencias nacionales ya amenazan con desestabilizar la iniciativa ERA.
Uno de los principales problemas son las condiciones en las que los diferentes países ofrecen sus partes del préstamo. Estados Unidos, Canadá y Japón no exigirían el reembolso a Ucrania si los activos rusos dejaran de generar beneficios, pero la UE sí lo haría, lo que dejaría a un país devastado por la guerra con 40 000 millones de dólares adicionales que devolver. Otra preocupación es el requisito de renovar por unanimidad las sanciones de la UE contra Rusia cada seis meses. A Estados Unidos le preocupa que, si se levantan —como casi ocurrió el mes pasado, antes de que se llegara a un acuerdo con Hungría—, se agotaría la fuente de ingresos que garantiza el préstamo.
La desastrosa reunión de Volodymyr Zelensky con Trump en la Casa Blanca en febrero, en la que se le repitió que «no está en una buena posición», ha infundido urgencia al debate. El ministro de Asuntos Exteriores de España, José Manuel Albares, ha sugerido que los activos congelados en Europa se utilicen como anticipo de las reparaciones que Rusia acabará debiendo a Ucrania (aunque es muy improbable que Rusia acepte esto como parte de un alto el fuego). Polonia, la República Checa y Estonia apoyan la idea de confiscar los fondos rusos y, el mes pasado, el Parlamento francés aprobó una resolución no vinculante en la que instaba a la UE a actuar. La moción fue aprobada a pesar de las preocupaciones previas del presidente francés Emmanuel Macron sobre las incertidumbres legales.
Macron no es el único líder reacio a utilizar los fondos rusos. La presidenta del Banco Central Europeo, Christine Lagarde, se ha resistido hasta ahora a la sugerencia, al igual que el primer ministro británico Keir Starmer, aunque, al igual que Trump, se enfrenta a presiones de todos los partidos para confiscar la parte británica del botín ruso, estimada en 25 000 millones de libras (33 000 millones de dólares). El ministro de Finanzas francés, Éric Lombard, advierte de que la confiscación podría dañar la confianza internacional en el euro, mientras que los detractores de la Ley REPO tienen las mismas preocupaciones con respecto al dólar. El primer ministro belga, Bart de Wever, afirma que la confiscación sería un «acto de guerra» que conllevaría «riesgos sistémicos para todo el sistema financiero mundial». Pero los defensores de la confiscación argumentan que esto exagera la posible reacción de países como China, que tiene demasiado que perder económicamente como para tomar represalias, y antepone los intereses fiscales al cumplimiento del derecho internacional.
Aunque complicados, los obstáculos jurídicos a la confiscación de activos no son insuperables. La cuestión central en el derecho internacional es si la confiscación se consideraría una contramedida, es decir, una respuesta no violenta, pero ilegal, al incumplimiento de las obligaciones internacionales por parte de un Estado. Quedan dos puntos por aclarar: en primer lugar, si la incautación —en lugar de la negativa a desbloquear los fondos— ampliaría excesivamente el alcance de una contramedida; y, en segundo lugar, si las contramedidas pueden ser aplicadas por terceros en nombre de una víctima; en este caso, si Estados Unidos, el G7 o la UE, ninguno de los cuales es objeto de un ataque directo, pueden imponer contramedidas en apoyo de Ucrania. Un reciente informe de la UE concluyó que sí pueden, siempre que se impongan condiciones, como prestar los fondos a Ucrania, que solo se devolverán si Rusia acepta pagar una indemnización. El informe también argumentaba que las contramedidas de terceros se han convertido en una práctica habitual, y que la congelación masiva de activos rusos en 2022 ya se consideraba una de ellas.
Otro factor que respalda la incautación de activos es la limitada capacidad de Putin para tomar represalias. En mayo de 2024, firmó un decreto que autoriza la confiscación de los activos estadounidenses en Rusia, que se amplió a principios de este año para incluir los de todos los llamados Estados hostiles. Pero la caída de la inversión extranjera en Rusia desde la invasión de Ucrania hace que sea inviable una represalia de la misma magnitud.
No se pueden ignorar las complejidades políticas y jurídicas de la confiscación de los fondos rusos congelados. Pero tampoco se pueden ignorar las razones de peso para hacerlo, especialmente a la luz de la retirada del apoyo de Trump a Ucrania. Como escribió el año pasado un abogado y político ucraniano: «Los líderes occidentales deben demostrar que el derecho internacional no es solo simbólico, sino un conjunto de normas en virtud de las cuales se responsabiliza a quienes las infringen, independientemente de los intereses económicos». Se podría argumentar que el precedente que esto sentaría merece la pena, no solo para hacer responsable a Rusia, sino también para enviar una advertencia a otros Estados con ambiciones expansionistas. Las circunstancias extremas requieren medidas extremas.
* Mark Nayler es un periodista freelance radicado en Málaga, España, y escribe regularmente para The Spectator y Foreign Policy sobre política y cultura.
